Calidad & Negocios
Por Wilfredo Pimentel, Socio fundador del Instituto Gestión por Desarrollo Convergente.
Las nuevas reglas peruanas sobre inteligencia artificial (Ley N° 31814 y DS 115-2025-PCM) establecen fechas límite claras hasta 2029 para implementar diversas exigencias. Un estudio técnico, basado en el índice AIPI del Fondo Monetario Internacional, encontró un problema: la norma exige un nivel de desarrollo equivalente a 0.75 puntos AIPI, pero con los recursos y condiciones que el propio decreto establece, Perú solo alcanzará 0.55 puntos en ese mismo año. Esta diferencia de 0.20 puntos muestra que hay un desajuste entre lo que se pide y lo que realmente se puede cumplir en los plazos definidos por la propia norma.
1. ¿Qué es el AIPI y por qué importa?
El Artificial Intelligence Preparedness Index (AIPI) es un índice creado por el Fondo Monetario Internacional que mide qué tan preparados están los países para usar y desarrollar inteligencia artificial. Su versión 2024 presenta datos del año 2023 para cada país.
El AIPI evalúa cuatro áreas clave:
– Infraestructura digital: supercomputadoras, conectividad 5G, centros de datos especializados.
– Capital humano: profesionales capacitados en IA, programas educativos, cobertura docente.
– Innovación: capacidad de crear proyectos propios y coordinación entre instituciones.
– Regulación: leyes y normas que organizan el uso de IA.
Dado que las leyes peruanas de IA establecen fechas límite hasta 2029, fue necesario proyectar cómo evolucionará el país desde 2023 (último dato disponible del FMI) hasta ese año. Para ello se consultaron múltiples fuentes internacionales: Oxford Government AI Readiness Index (2023), CEPAL IDED (2024), CAF IDD (2024) e ILIA 2025, que proporcionan información complementaria sobre el estado actual y las tendencias de desarrollo en cada país.
Según los datos de 2023, a nivel mundial existen tres grupos de países:
– Grupo adelantado (más de 0.85 puntos): Singapur (0.80), Estados Unidos (0.77) y Chile proyectándose a 0.90 para 2029.
– Grupo medio (entre 0.55 y 0.75): Uruguay (0.55), México (0.53), Brasil (0.50).
– Grupo limitado (menos de 0.55): Perú (0.49), Colombia (0.49), Argentina (0.47).
2. Lo que encontró el análisis: Perú pide mucho pero ofrece poco
El estudio utilizó el meta-framework GDC (Gestión por Desarrollo Convergente), una herramienta de análisis adaptable según el tema estudiado. En este caso, se tomaron las cuatro áreas del AIPI como base para analizar las normas peruanas de IA.
El hallazgo fue el siguiente: Perú tenía 0.49 puntos en 2023 y, según los recursos disponibles y las condiciones documentadas, llegará a 0.55 puntos en 2029. Sin embargo, para cumplir con todo lo que exige el decreto DS 115-2025-PCM en ese mismo año, el país necesitaría alcanzar 0.75 puntos. Hay, por tanto, una brecha de 0.20 puntos entre lo que se puede lograr y lo que se demanda.
Para entender mejor esta brecha, se analizaron las velocidades de desarrollo:
– Perú avanza a +0.010 puntos por año según sus capacidades reales (calculado como: 0.55 – 0.49 dividido entre 6 años).
– Para cumplir la norma, necesitaría avanzar a +0.052 puntos por año (similar a Chile).
Esta diferencia entre velocidades evidencia un desajuste entre tres ritmos distintos:
– El ritmo de las leyes: fechas límite de 1 a 4 años para implementar todo.
– El ritmo real del país: avances pequeños pero sostenibles, según los recursos disponibles.
– El ritmo tecnológico mundial: IA generativa y modelos avanzados que evolucionan muy rápido desde 2022.
3. Análisis detallado: área por área
Área 1: Infraestructura digital – Se pide equipamiento sin presupuesto
El decreto ordena crear el Centro Nacional de Innovación Digital e Inteligencia Artificial (CNIDIA) como infraestructura principal del país. Estudios de casos similares en otros países indican que esto requiere inversiones de USD 85 a 120 millones.
El problema: el artículo 2 del mismo decreto establece que todo debe “financiarse con cargo a los presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público”. Es decir, se debe crear infraestructura costosa sin presupuesto nuevo.
Evaluación (escala 1–5):
– Nivel actual de Perú: 1–2 (infraestructura muy limitada, sin capacidad de mantener supercomputadoras).
– Nivel que exige la norma: 4–5 (infraestructura avanzada, conectividad 5G, centros de datos especializados).
Área 2: Capital humano – Se requieren expertos en plazos imposibles
La norma exige que todas las instituciones cuenten con “equipos técnicos multidisciplinarios” especializados en IA, con plazos de implementación de 1 a 4 años.
Los datos muestran otra realidad:
– Solo el 21.5% de los docentes tiene capacitación en tecnologías digitales (Censo Educativo Nacional 2024).
– Formar especialistas en IA requiere entre 8 y 15 años, según estándares de la UNESCO.
– Los plazos de la norma (1–4 años) solo permiten trabajar con el personal actual mediante capacitaciones rápidas.
Evaluación (escala 1–5):
– Nivel actual de Perú: 1–3 (formación limitada a nivel básico).
– Nivel que exige la norma: 4–5 (equipos especializados masivos, formación integrada en todo el sistema educativo).
No existen programas financiados para crear estos equipos especializados en los plazos establecidos.
Área 3: Innovación – Coordinación entre ministerios sin mecanismos claros
La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA) propuesta para 2026–2030 distribuye responsabilidades entre varios ministerios, pero no especifica cómo coordinarán sus presupuestos ni cómo trabajarán de manera conjunta.
Datos actuales:
– Perú ocupa el puesto 75 en el Global Innovation Index 2024.
– Existe fragmentación interministerial sin instrumentos efectivos de articulación.
– No hay incorporación oficial de IA generativa en aplicaciones gubernamentales.
Evaluación (escala 1–5):
– Nivel actual de Perú: 1–2 (innovación muy limitada, instituciones trabajando por separado).
– Nivel que exige la norma: 4 (coordinación efectiva entre todos los ministerios, IA integrada en el gobierno, mejora al puesto 45–50 mundial).
Área 4: Regulación – La única área donde hay coherencia
El marco regulatorio, con la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital (SGTD) como autoridad nacional y estándares técnicos basados en riesgos, es factible de implementar.
Evaluación (escala 1–5):
– Nivel actual de Perú: 2–3 (regulación básica).
– Nivel que exige la norma: 3–4 (regulación basada en riesgos operativa).
Esta es la única de las cuatro áreas donde lo que se pide coincide con lo que se puede hacer. El problema, por tanto, no es la capacidad normativa, sino la falta de recursos para las áreas que requieren inversión real.
4. Comparación con Chile: cuando lo que se pide coincide con lo que se puede hacer
Chile muestra un caso diferente. El país tenía 0.59 puntos en 2023 y se proyecta que alcanzará 0.90 puntos en 2029.
¿Por qué puede lograrlo?
– Su velocidad de avance es +0.052 puntos por año de forma sostenible.
– Sus normas exigen metas alineadas con sus capacidades reales.
– Hay transformación efectiva en las cuatro áreas: infraestructura, personal, innovación y regulación.
– Esto le permitirá pasar del grupo medio al grupo adelantado.
Otros países de la región muestran trayectorias distintas:
– Brasil: proyectado a 0.70 (grupo medio-alto), con desarrollo en sectores específicos.
– México: proyectado a 0.65 (grupo medio), con adopción en áreas estratégicas.
– Uruguay: proyectado a 0.57 (grupo medio), con innovación regional sostenida.
– Colombia y Argentina: proyectados a 0.53 (grupo limitado), con desarrollo incipiente.
Perú, con una proyección de 0.55 puntos, permanecerá en el grupo limitado durante todo el período 2026–2030. La distancia entre lo que el país puede alcanzar (0.55) y lo que la norma exige (0.75) evidencia un desajuste estructural.
5. Los plazos que establece el decreto y su problema
El DS 115-2025-PCM establece varios calendarios de cumplimiento:
– Entrada en vigencia: 90 días hábiles después de su publicación (enero de 2026).
– Sector público: 1 a 3 años desde la vigencia (2026–2029).
– Sector privado: 1 a 4 años según el tamaño de la empresa (2026–2030).
– MYPES (pequeñas empresas): 2 a 3 años (2027–2029).
Estos plazos exigen avanzar a una velocidad de +0.052 puntos por año, pero la estructura del país solo puede sostener +0.010 puntos por año debido a:
– Restricción presupuestaria: “sin recursos adicionales”, según el artículo 2.
– Restricción formativa: formar especialistas requiere entre 8 y 15 años, no entre 1 y 4 años.
– Restricción de coordinación: distribución entre ministerios sin mecanismos de articulación presupuestaria.
– Restricción de innovación: permanencia en el puesto 75 mundial sin transformación del ecosistema.
6. Cómo se hizo el análisis y sus fuentes
El estudio utilizó el meta-framework GDC (Gestión por Desarrollo Convergente), una herramienta de análisis adaptable según el tema estudiado. En este caso, se tomaron las cuatro áreas del AIPI como base para examinar las normas.
El framework GDC es neutral: no busca encontrar problemas específicos, sino revelar las condiciones reales del sistema analizado. Puede identificar coincidencias (como en Chile) o desajustes (como en Perú), según cada caso.
Proceso de análisis en tres fases:
1. Base 2023: Datos del FMI (AIPI 2024) como punto de partida.
2. Integración 2025: Consulta de múltiples fuentes internacionales:
– Oxford Government AI Readiness Index 2023.
– CEPAL IDED 2024 (Índice de Desarrollo de la Economía Digital).
– CAF IDD 2024 (Índice de Desarrollo Digital).
– ILIA 2025 (Índice Latinoamericano de Inteligencia Artificial).
3. Proyección 2029: Análisis de lo que los países pueden lograr con sus recursos y condiciones documentadas.
Para evaluar cada área se usó una escala del 1 al 5, aplicando un criterio de sostenibilidad física: ¿realmente puede el país hacer esto con los recursos disponibles?
Ejemplos:
– Si un país no tiene presupuesto para mantener supercomputadoras (según documentos públicos), recibe calificación 1–2 en Infraestructura digital.
– Si un país ya incorporó IA generativa oficialmente en aplicaciones de gobierno (según documentos oficiales), recibe calificación 4 en Innovación.
7. Dos futuros diferentes para el mismo año 2029
El análisis determinó que para el mismo año (2029) existen dos escenarios distintos según las cuatro áreas AIPI:
Escenario A – Lo que exige la norma (0.75 puntos)
– Infraestructura digital nivel 4–5: CNIDIA funcionando, conectividad avanzada en todo el país.
– Capital humano nivel 4–5: equipos especializados en todas las instituciones.
– Innovación nivel 4: ministerios coordinados efectivamente, Perú entre los puestos 45–50 del mundo.
– Regulación nivel 4–5: sistema completo de supervisión basado en riesgos.
Escenario B – Lo que el país puede lograr (0.55 puntos)
– Infraestructura digital nivel 1–2: limitada por la restricción “sin recursos adicionales”.
– Capital humano nivel 1–3: desarrollo restringido, solo 21.5% de docentes capacitados.
– Innovación nivel 1–2: Perú mantiene el puesto 75 mundial, ministerios operando de forma separada.
– Regulación nivel 3–4: única área con implementación factible.
¿Por qué solo puede materializarse el Escenario B?
En ambos escenarios las exigencias son las mismas, pero solo en el Escenario A se transforman las cuatro áreas estructurales. Como la norma no proporciona recursos ni mecanismos para esa transformación —especialmente en tres de las cuatro áreas—, solo puede prevalecer lo estructuralmente sostenible: el Escenario B con 0.55 puntos.
8. El problema de fondo: tres velocidades desconectadas
El análisis identificó que en el sistema peruano de IA existen tres velocidades que operan simultáneamente, pero sin coordinación:
Primera velocidad – Las leyes avanzan rápido:
El decreto establece plazos de 1 a 4 años para implementar todo. En enero de 2026 entra en vigencia; en 2029 debe estar completado el sector público, y en 2030, el sector privado.
Segunda velocidad – Las capacidades avanzan lento:
Los datos documentados muestran que el país puede avanzar +0.010 puntos por año de forma sostenible.
¿Por qué tan lento?
– El presupuesto disponible es limitado y no habrá recursos adicionales.
– Formar especialistas requiere entre 8 y 15 años (UNESCO), no entre 1 y 4.
– La coordinación interministerial carece de instrumentos definidos.
– La capacidad de innovación se mantiene en niveles básicos (puesto 75 mundial).
Tercera velocidad – La tecnología mundial avanza muy rápido:
Desde 2022 emergen continuamente la IA generativa, los modelos multimodales y los agentes autónomos. Estas tecnologías evolucionan de forma exponencial a nivel global, mientras que las capacidades nacionales lo hacen de manera lineal y limitada, independientemente de dichos avances.
Estas tres velocidades desconectadas explican cómo un país puede tener leyes técnicamente avanzadas, pero al mismo tiempo mantener capacidades limitadas de implementación. Tener buenas normas no garantiza un desarrollo efectivo si los tres ritmos no están sincronizados.
9. Consecuencias: Perú se mantendrá en el grupo básico durante el período de la norma
El análisis concluye que durante todo el período establecido por las normas (2026–2030), Perú permanecerá en el grupo limitado de países con capacidades básicas en IA. Esto ocurre en un momento crítico, pues las posiciones competitivas entre países se están definiendo ahora y podrían durar décadas.
La visión estratégica de llevar a Perú a 0.75 puntos es correcta y ambiciosa —implicaría pasar al grupo medio-alto.
El problema es que la implementación no tiene capacidad para sostener esa visión bajo las condiciones que establece la propia norma.
Esto genera un desajuste entre:
– Lo que se aspira: una posición competitiva fuerte en IA.
– Lo que se puede ejecutar: un desarrollo limitado según los recursos disponibles.
Ese desajuste compromete el posicionamiento del país a largo plazo dentro del ecosistema global de inteligencia artificial.
10. Conclusión: la norma se contradice a sí misma
El análisis realizado mediante el framework GDC, tomando las cuatro áreas del AIPI como base, encontró que la norma peruana de IA presenta una contradicción interna:
Por un lado, exige:
– Infraestructura avanzada (CNIDIA operativo).
– Equipos especializados en todas las instituciones.
– Coordinación efectiva entre ministerios.
– Mejora significativa en innovación.
Pero, por otro lado, establece:
– “Sin recursos adicionales al Tesoro Público” (artículo 2 del DS 115-2025-PCM).
– Ausencia de programas financiados para formar especialistas (solo el 21.5% de docentes capacitados actualmente).
– Falta de mecanismos de coordinación presupuestaria entre ministerios.
– Sin instrumentos para transformar el ecosistema de innovación (mantiene el puesto 75 mundial).
Para el año 2029 —fecha límite de la norma— coexisten dos escenarios para el mismo país:
– Lo que la norma exige: 0.75 puntos AIPI (grupo medio-alto).
– Lo que el país puede lograr: 0.55 puntos AIPI (grupo limitado).
La diferencia de 0.20 puntos demuestra que la norma demanda capacidades avanzadas sin proporcionar los medios para desarrollarlas. La misma norma que impone las exigencias impide cumplirlas bajo las condiciones que simultáneamente establece.
Alcance del análisis:
Este estudio se limita al período 2026–2030, definido por el DS 115-2025-PCM y la propuesta ENIA 2026–2030. No proyecta escenarios posteriores a 2030, cuando podrían surgir nuevas normas, recursos o capacidades adicionales.
Sobre el método de análisis:
El meta-framework GDC (Gestión por Desarrollo Convergente) es una herramienta que se adapta según lo que se estudie. En este caso, tomó las cuatro áreas del índice AIPI como base para analizar las normas peruanas de IA.
El framework es neutral: no busca encontrar problemas específicos, simplemente revela lo que existe. Puede encontrar coincidencias entre normas y capacidades (como en Chile) o desajustes (como en Perú), según cada caso.
El análisis se basó en fuentes públicas verificables:
– FMI AIPI 2024: datos base al año 2023.
– Oxford Government AI Readiness Index 2023: evaluación de preparación gubernamental.
– CEPAL IDED 2024: desarrollo de economía digital en América Latina.
– CAF IDD 2024: desarrollo digital regional.
– ILIA 2025: índice específico de inteligencia artificial en Latinoamérica.
Para cada área se evaluó con escala 1 a 5 usando criterio de “sostenibilidad física”: ¿puede realmente el país lograr esto con los recursos y condiciones que tiene documentados en fuentes públicas?
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